长护险全面建制：失能保障从有到优，三大痛点待破
21世纪经济报道记者 唐婧
历经十余年试点探索，我国长期护理保险制度终于迎来历史性时刻。2026年3月25日，中办、国办正式发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，随后国家医保局、民政部、财政部等八部门公布了配套实施方案，标志着长期护理保险从局部试点迈入全面建制的新阶段。这项被定位为社保第六险的制度，承载着亿万家庭对“老有所护”的深切期盼。
然而，制度框架的确立只是起点。从试点经验到全国推开，从政策公布到落地见效，长护险仍面临多重现实挑战。资金可持续性如何保障？数百万护理员缺口谁来填补？社保长护险与商业长护险的边界如何厘清？
围绕行业关切，21世纪经济报道记者连线上海财经大学滴水湖高级金融学院实践教授张为国、中国人民大学中国普惠金融研究院院长贝多广、太平洋人寿保险公司原董事长徐敬惠、上海财经大学金融学院保险系主任曾旭东等多位业内专家，深入剖析长护险全面建制后仍需攻坚的三大难题。
探索长护险的多元筹资路径
长护险试点的十年间，一个尖锐的矛盾始终存在：待遇水平偏低，与实际照护成本相去甚远。《2024年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2024年49个试点城市长护险基金支出131.08亿元，享受待遇人数146.25万人。据此计算，人均月待遇约为747元，远低于失能家庭的实际照护需求。
曾旭东表示，据估算社保长护险首年筹资仅约不足2000亿元，与预计2030年3.1万亿元的护理需求相距甚远。另一方面，试点城市月均待遇750元与大城市实际照护成本（2000-6000元）差距悬殊，偏低的待遇标准难以支撑优质服务供给，也制约了长护服务机构的可持续发展。
曾旭东认为，应当完善长护险的筹资机制，拓宽筹资渠道，合理提高筹资水平，同时优化待遇核算方式，逐步缩小与实际照护成本的差距；坚守社保“保基本”定位，留足商业长护险发展空间，推动政商分工协同。
面对这一资金缺口，张为国指出，从试点经验来看，不能单纯依赖财政投入，关键在于发挥长护险的杠杆效应，撬动社会资本进入照护产业。同时，通过支付端的稳定保障，推动服务端形成供给动力，形成“支付-服务-产业”的良性循环。
试点期间，长护险搭建起“政策引导、市场参与、多元协同”的支付与服务体系，有效激活了养老服务金融、照护行业等相关领域的发展活力。在政策带动下，养老金融产品向“服务型”转型，长护保障与养老服务、资产规划深度结合，破解了以往“重理财、轻服务”的痛点；同时撬动社会资本大规模投入照护产业，试点期间拉动社会资本超600亿元，定点服务机构达1.2万家，带动护理、康复等就业岗位增长。
从服务方实践来看，以福寿康、抚理健康为代表的专业护理机构，依托长护险政策快速发展，形成“1+N”服务模式，即以长护险基础保障为核心，延伸出居家照护、住院陪护、康复护理等商业自费服务，部分机构商业收入占比已超30%。
张为国还称，这些服务方主动推动服务前置化，聚焦出院陪护、康复指导等即时需求，打造“医院到家”的无缝衔接服务，不仅完善了照护服务链条，更激活了银发经济细分领域活力，推动适老化改造、智能养老设备等相关产业崛起，预计2035年银发经济市场规模将突破30万亿元，实现经济效益与社会效益的双重提升。
中国人民大学中国普惠金融研究院院长贝多广则从普惠金融的视角，提出了不同的解决路径。他提出，构建政府、保险公司、社会团体、公益机构、专业服务机构等多方参与的“混合融资”模式。具体而言，政府提供基础筹资和政策兜底，保险公司发挥精算和风险管理专业优势，公益机构瞄准特殊群体（如农村留守老人、城市低保家庭）进行定向补贴和服务衔接，专业护理机构则负责服务交付。
“公益机构的作用往往被忽视。”贝多广举例说，“它们可以在事前防灾预防环节发挥作用，比如为高危老人家庭安装防跌倒设施、开展健康宣教，从而降低失能发生率和照护成本。”他认为，混合融资模式的核心是“多方共担、多方共赢”，既能减轻财政压力，又能撬动社会资源，还能提升服务可及性，是破解长护险资金难题的可行方向。
提升护理人员队伍的职业尊严
长护险的核心是服务，而服务的核心是人。曾旭东指出，当前，护理人员队伍仍然面临“量质齐缺”的困境。服务方反映，当前护理员平均年龄达50岁以上，外地护理员月薪仅约6000元，薪酬偏低、社会地位不高导致年轻人、高校毕业生不愿入行，同时国内缺乏“照护管理师”等专业岗位资质，护理人员多只能提供基础生活照料，难以满足认知障碍、术后康复等个性化需求，目前我国护理员缺口超500万，持证率不足35%。
曾旭东还提供了一份上海市长护险护理人员与失能人员的核心数据，显示行业人力资源与服务需求的匹配存在显著短板。
失能人员方面，全市长护险客户年龄分布呈现明显老龄化特征，65岁以上群体占比超97.6%，75岁至84岁占比高达31.8%，95岁以上群体占比仍相当大（6.8%）。失能等级上，轻中度失能（2-4级）是服务主体，合计占比82.3%，重度失能（5-6级）占比达17.7%，照护难度差异显著。护理人员方面，老龄化问题极为突出，50岁以上护理员占比高达 79.8%，39岁以下群体仅占5%，形成“老老人由小老人照顾”的现状，且机构规模越大，护理员老龄化程度越高，未来劳动力更替危机凸显。
同时，机构人力配置与照护难度存在失衡，多数机构患护比集中在3-8之间，以服务轻中度失能老人为主，但部分机构存在重度失能占比超50%且患护比超10的高风险情况。既存在服务质量缩水隐患，也反映出护理人力供给的结构性不足。
面对这一困局，曾旭东教授提出了系统性的解决方案。他认为，破解护理员短缺不能只靠情怀呼吁，必须用真金白银和清晰的职业前景来吸引人、留住人。
薪酬待遇提升方面，需构建全方位保障体系，结合商业保险补充支持，进一步提升支付能力。明确将长护险服务成本的70%以上重点投向护理人员，切实保障一线护理员基本工资与绩效足额发放，坚决杜绝薪酬克扣问题；联动商业保险机构统筹增值服务收益，叠加人社部门各类补贴及高强度岗位专项津贴，将一线护理员月薪稳定在6500元至8000元，同时建立与从业年限、技能等级、服务评价紧密挂钩的动态增长机制，有效破解护理人才流失困境。
人才培育与职业路径规划上，照护项目培训成本不高、难度适中，当前最迫切的是培育专业管理队伍。需明确的是，管理人才并非“做而优则管”，需建立专门的遴选与培育机制，精准筛选具备管理素养、统筹能力的人员重点培育。一线护理员应拥有专属的专业发展路径，重点培育专注照护技能提升的专家型护理人员，不强制导向管理岗位，实现护理专业人才与管理人才的双向培育、协同发展。
构建社保和商业长护险的协同生态
针对社保长护险和商业长护险的定位，徐敬惠有着清晰判断：前者聚焦“保基本”，主要覆盖老年重度失能人群，解决基础照护需求，后者则覆盖全生命周期失能风险，兼顾不同人群的个性化、中高端需求，同时承担“筹资+服务+生态”的多重角色，与社保形成互补。
哪些是商业长护险的“补位空间”？徐敬惠重点列举了三个方面：一是轻中度失能人群，社保长护险主要覆盖重度失能，轻中度失能的照护需求尚未得到满足；二是短期失能人群，如骨折后、脑卒中后、重疾术后等短期丧失基本生活能力但可部分或全部恢复的人群，如因意外或疾病导致失能的年轻人、中年人，这部分群体不在社保长护险的优先保障范围内；三是中高端护理需求，如认知障碍专项照护、居家环境适老化改造、康复理疗等个性化服务。
“然而，当前商业长护险虽有一定发展，但仍面临多重突出困境，制约其规模化、高质量发展。”徐敬惠坦言，首先体现在公众认知层面。很多人对失能风险缺乏前瞻意识，认为“失能离自己很远”；同时，受过往部分机构销售误导、理赔纠纷等影响，公众对商业长护险信任度偏低，“投保易、理赔难”的刻板印象根深蒂固，市场教育成本高昂。
其次是产品结构严重失衡。目前市场上商业长护险多以增额终身寿附加险形式存在，纯商业护理险占比不足10%。产品同质化严重，多聚焦单一失能场景，缺乏针对不同年龄、不同收入人群的差异化设计。
再者是运营管理痛点突出。失能评估缺乏全国统一标准，各地评估流程与指标不一，理赔时易生争议；行业缺少精准的失能风险数据积累，精算定价难度大，部分产品定价偏高；专业护理人才短缺问题尤为严峻。
此外，社商衔接不畅也是重要掣肘。社保长护险与商业长护险的保障边界模糊，缺乏明确的协同机制，既可能出现保障断层，也可能造成重复覆盖。两者在数据共享、服务衔接上存在壁垒，难以形成合力。
面对上述困境，徐敬惠提出了“产品创新、服务升级、生态协同”的高质量发展路径：在产品端加速迭代，打造“普惠型+中高端”的多元化产品矩阵，针对低收入、中等收入、高端人群分别设计差异化产品；在服务端推行“寿险与长护险责任转换”模式，推动产品从“现金赔付”向“现金+服务”转型，并争取纳入税优健康险范围；在生态层面深化融合，对接居家、社区、机构三位一体的护理网络，实现医康养护无缝衔接，并借助数字化技术优化投保、理赔、服务预约流程，提升服务效率与体验。
徐敬惠还强调，破解商业长护险难题并非单一主体能完成，需要政、产、学、研、用多方协同发力。政策层面应推动医保数据脱敏共享，制定全国统一的失能评估标准与社商各自的服务规范；产业层面应联合院校、机构开展人才培训，提升护理人员待遇与职业吸引力；市场推广可借助养老险、银行等渠道降低教育成本；社商协同则应搭建合作平台，发挥保险资金长期优势，形成“保险+产业”的闭环发展模式。
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